為適應(yīng)新形勢下突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急工作需要，經(jīng)國務(wù)院同意，國務(wù)院辦公廳于2014年12月29日正式印發(fā)了修訂后的《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》（以下簡稱新《預(yù)案》）。

　　新《預(yù)案》依據(jù)2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律法規(guī)，總結(jié)了近年來突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對工作的實踐經(jīng)驗，從我國國情和現(xiàn)實發(fā)展階段出發(fā)，重點在突發(fā)環(huán)境事件的定義和預(yù)案適用范圍、應(yīng)急指揮體系、監(jiān)測預(yù)警和信息報告機(jī)制、事件分級及其響應(yīng)機(jī)制、應(yīng)急響應(yīng)措施等方面做了調(diào)整，較之2005年印發(fā)的原《預(yù)案》結(jié)構(gòu)更加合理，內(nèi)容更加精煉，定位更加準(zhǔn)確，層級設(shè)計更加清晰，職責(zé)分工更加明確，“環(huán)境”特點更加突出，應(yīng)急響應(yīng)流程更加順暢，指導(dǎo)性、針對性和可操作性也更強(qiáng)了。

　　修訂背景

　　適應(yīng)環(huán)境應(yīng)急管理工作新形勢、新任務(wù)、新要求

　　原《預(yù)案》印發(fā)時，《突發(fā)事件應(yīng)對法》尚未頒布。近10年來，國家根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對和環(huán)境保護(hù)的需要，先后出臺了《突發(fā)事件應(yīng)對法》（2007年）、修訂了《水污染防治法》（2008年）和《環(huán)境保護(hù)法》（2014年），發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》（2006年）、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點工作的意見》（2011年）、《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》（2013年）等法規(guī)和文件。原《預(yù)案》印發(fā)時，突發(fā)環(huán)境事件的主管部門是國家環(huán)保總局。2008年機(jī)構(gòu)改革，原國家環(huán)保總局升格為環(huán)境保護(hù)部，成為國務(wù)院的組成部門。

　　特別是近10年來突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對工作的實踐，和人民群眾不斷增長的對環(huán)境安全的要求，使原《預(yù)案》在突發(fā)環(huán)境事件的定義、預(yù)案適用范圍、應(yīng)急指揮體系、應(yīng)急響應(yīng)措施等方面暴露出一些問題和不足，迫切需要對原《預(yù)案》進(jìn)行修訂，以適應(yīng)環(huán)境應(yīng)急管理工作面臨的新形勢、新任務(wù)和新要求。

　　修訂主要內(nèi)容

　　必要時可越級上報 累積性污染納入范疇

　　新《預(yù)案》由7章和兩個附件組成，分別為總則、組織指揮體系、監(jiān)測預(yù)警和信息報告、應(yīng)急響應(yīng)、后期工作、應(yīng)急保障、附則，將原《預(yù)案》中篇幅較大且相對獨立的突發(fā)環(huán)境事件分級標(biāo)準(zhǔn)和國家環(huán)境應(yīng)急指揮部組成及工作組職責(zé)調(diào)整為兩個附件。

　　1 突發(fā)環(huán)境事件

　　定義增加了新內(nèi)涵

　　新《預(yù)案》對突發(fā)環(huán)境事件重新定義，即“突發(fā)環(huán)境事件是指由于污染物排放或自然災(zāi)害、生產(chǎn)安全事故等因素，導(dǎo)致污染物或放射性物質(zhì)等有毒有害物質(zhì)進(jìn)入大氣、水體、土壤等環(huán)境介質(zhì)，突然造成或可能造成環(huán)境質(zhì)量下降，危及公眾身體健康和財產(chǎn)安全，或造成生態(tài)環(huán)境破壞，或造成重大社會影響，需要采取緊急措施予以應(yīng)對的事件，主要包括大氣污染、水體污染、土壤污染等突發(fā)性環(huán)境污染事件和輻射污染事件”。

　　這一定義有幾個新亮點：一是增加了突發(fā)環(huán)境事件原因的描述和界定，列舉了引發(fā)和次生突發(fā)環(huán)境事件的情形。這有助于增強(qiáng)各級政府及其有關(guān)部門和企業(yè)的環(huán)境意識，適應(yīng)應(yīng)急管理工作從單項向綜合轉(zhuǎn)變的發(fā)展態(tài)勢，在應(yīng)對事故災(zāi)難和自然災(zāi)害時，要盡可能減少對環(huán)境的損害，防范次生突發(fā)環(huán)境事件。二是在定義中明確“突然造成或可能造成”，這里既包括了“突然暴發(fā)”，也包括了“突然發(fā)現(xiàn)”。將突發(fā)性污染和一些累積性污染都納入突發(fā)環(huán)境事件的范疇，體現(xiàn)了國家對環(huán)境安全的底線思維，有利于最大限度地減少事件的環(huán)境影響。

　　2 預(yù)案適用范圍

　　更加明確

　　新《預(yù)案》規(guī)定：“本預(yù)案適用于我國境內(nèi)突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)對工作。”這與原《預(yù)案》只強(qiáng)調(diào)國家層面介入應(yīng)對的表述有較大調(diào)整，體現(xiàn)了國家專項預(yù)案的政策性和對地方的指導(dǎo)性。

　　同時新《預(yù)案》還明確規(guī)定，“核設(shè)施及有關(guān)核活動發(fā)生的核事故所造成的輻射污染事件、海上溢油事件、船舶污染事件的應(yīng)對工作按照其他相關(guān)應(yīng)急預(yù)案規(guī)定執(zhí)行。重污染天氣應(yīng)對工作按照國務(wù)院《大氣污染防治行動計劃》等有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”

　　3 應(yīng)急組織體系更加完善

　　新《預(yù)案》強(qiáng)調(diào)“堅持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)，屬地為主、協(xié)調(diào)聯(lián)動，快速反應(yīng)、科學(xué)處置，資源共享、保障有力的原則”。 明確突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對工作的責(zé)任主體是縣級以上地方人民政府。“突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，地方人民政府和有關(guān)部門立即自動按照職責(zé)分工和相關(guān)預(yù)案開展應(yīng)急處置工作。”

　　國家層面主要是負(fù)責(zé)應(yīng)對重特大突發(fā)環(huán)境事件，跨省級行政區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件和省級人民政府提出請求的突發(fā)環(huán)境事件。國家層面應(yīng)對工作分為環(huán)境保護(hù)部、國務(wù)院工作組和國家環(huán)境應(yīng)急指揮部3個層次，這樣規(guī)定是近10年來重特大突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對實踐的總結(jié)和固化。如2005年發(fā)生的松花江水污染特別重大突發(fā)環(huán)境事件，國務(wù)院成立了應(yīng)急指揮部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織和指揮應(yīng)急處置工作。一些敏感的重大環(huán)境事件，如2009年年底中石油蘭鄭長管線柴油泄漏事件、2012年年初廣西龍江河鎘污染事件等，則根據(jù)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志指示，成立了由環(huán)境保護(hù)部等相關(guān)部門組成的國務(wù)院工作組，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促有關(guān)地區(qū)和部門開展突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對工作。其他重特大突發(fā)環(huán)境事件國家層面的應(yīng)對則多是由環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)的。與之相配套，環(huán)境保護(hù)部于2013年印發(fā)的《環(huán)境保護(hù)部突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急響應(yīng)工作辦法》，對部門工作組的響應(yīng)分級、響應(yīng)方式、響應(yīng)程序、工作內(nèi)容進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定。

　　新《預(yù)案》還強(qiáng)調(diào)，應(yīng)急指揮部的成立由負(fù)責(zé)處置的主體來決定，即“負(fù)責(zé)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置的人民政府根據(jù)需要成立現(xiàn)場指揮部，負(fù)責(zé)現(xiàn)場組織指揮工作。參與現(xiàn)場處置的有關(guān)單位和人員要服從現(xiàn)場指揮部的統(tǒng)一指揮”。 這就使國家和地方的事權(quán)更加清晰，便于有效開展應(yīng)對工作。

　　4 事件分級標(biāo)準(zhǔn)更加完善

　　新《預(yù)案》從人員傷亡、經(jīng)濟(jì)損失、生態(tài)環(huán)境破壞、輻射污染和社會影響等方面對事件分級標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了比較系統(tǒng)的完善，修訂內(nèi)容如下：一是在較大級別中增加了“因環(huán)境污染造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中式飲用水水源地取水中斷”的規(guī)定；比照傷亡人數(shù)、疏散人數(shù)、經(jīng)濟(jì)損失、跨界影響等因素，增加了一般事件分級具體指標(biāo)。二是強(qiáng)調(diào)了環(huán)境污染與后果之間的關(guān)系。強(qiáng)調(diào)了“因環(huán)境污染”直接導(dǎo)致的人員傷亡、疏散和轉(zhuǎn)移，從而與因生產(chǎn)安全事故和交通事故等致人傷亡的情形區(qū)別開來。三是提高了經(jīng)濟(jì)損失標(biāo)準(zhǔn)。將特別重大級別中由于環(huán)境污染造成直接經(jīng)濟(jì)損失的額度由原來的1000萬元調(diào)整至1億元，其他級別中因環(huán)境污染造成直接經(jīng)濟(jì)損失的額度也做了相應(yīng)調(diào)整。四是輻射方面的分級標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步調(diào)整和規(guī)范。五是在特別重大級別中增加了“造成重大跨國境影響的境內(nèi)突發(fā)環(huán)境事件”。

　　5 預(yù)警行動和應(yīng)急響應(yīng)

　　更加具體

　　新《預(yù)案》對“預(yù)警行動”進(jìn)行了細(xì)化，將其劃分為分析研判、防范處置、應(yīng)急準(zhǔn)備和輿論引導(dǎo)等。同時，明確“預(yù)警級別的具體劃分標(biāo)準(zhǔn)，由環(huán)境保護(hù)部制定”。“響應(yīng)措施”分別為現(xiàn)場污染處置、轉(zhuǎn)移安置人員、醫(yī)學(xué)救援、應(yīng)急監(jiān)測、市場監(jiān)管和調(diào)控、信息發(fā)布和輿論引導(dǎo)、維護(hù)社會穩(wěn)定、國際通報和援助等，具有較強(qiáng)的指導(dǎo)性。

　　新《預(yù)案》規(guī)定，“突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生在易造成重大影響的地區(qū)或重要時段時，可適當(dāng)提高響應(yīng)級別。應(yīng)急響應(yīng)啟動后，可視事件損失情況及其發(fā)展趨勢調(diào)整響應(yīng)級別，避免響應(yīng)不足或響應(yīng)過度。”這個應(yīng)急響應(yīng)級別靈活調(diào)整和響應(yīng)適度的原則完全符合《突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定，即“有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施”。

　　6 信息報告和通報進(jìn)一步

　　強(qiáng)化

　　新《預(yù)案》強(qiáng)調(diào)，“突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，涉事企業(yè)事業(yè)單位或其他生產(chǎn)經(jīng)營者必須采取應(yīng)對措施，并立即向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)主管部門和相關(guān)部門報告，同時通報可能受到污染危害的單位和居民。因生產(chǎn)安全事故導(dǎo)致突發(fā)環(huán)境事件的，安全監(jiān)管等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時通報同級環(huán)境保護(hù)主管部門。環(huán)境保護(hù)主管部門通過互聯(lián)網(wǎng)信息監(jiān)測、環(huán)境污染舉報熱線等多種渠道，加強(qiáng)對突發(fā)環(huán)境事件的信息收集，及時掌握突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生情況。”明確了信息報告與通報的實施主體、職責(zé)分工和程序，強(qiáng)調(diào)了跨省級行政區(qū)域和向國務(wù)院報告的突發(fā)環(huán)境事件信息處理原則和主要情形。新《預(yù)案》還規(guī)定，“地方各級人民政府及其環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定逐級上報，必要時可越級上報。”

　　7 后期工作明確具體

　　新《預(yù)案》將后期處置工作分為損害評估、事件調(diào)查、善后處置3部分內(nèi)容，規(guī)定“突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急響應(yīng)終止后，要及時組織開展污染損害評估，并將評估結(jié)果向社會公布。評估結(jié)論作為事件調(diào)查處理、損害賠償、環(huán)境修復(fù)和生態(tài)恢復(fù)重建的重要依據(jù)。突發(fā)環(huán)境事件損害評估辦法由環(huán)境保護(hù)部制定”。“突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，由環(huán)境保護(hù)主管部門牽頭，可會同監(jiān)察機(jī)關(guān)及相關(guān)部門，組織開展事件調(diào)查，查明事件原因和性質(zhì)，提出防范整改措施和處理建議。” 近年來，環(huán)境保護(hù)部制修訂了《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段污染損害評估工作程序規(guī)定》、《環(huán)境損害評估推薦方法（第二版）》、《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段污染損害評估推薦方法》、《突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查處理辦法》、《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險工作的指導(dǎo)意見》等，可結(jié)合新《預(yù)案》一并貫徹。

　　實踐證明，損害評估是對人民群眾負(fù)責(zé)的具體體現(xiàn)，事件調(diào)查是提高應(yīng)急管理水平和能力的重要舉措。把應(yīng)對突發(fā)事件實踐中的經(jīng)驗教訓(xùn)總結(jié)、凝練，通過制度和預(yù)案進(jìn)一步確定下來，以應(yīng)對那些不確定的突發(fā)事件，這是應(yīng)急管理工作中非常重要的方法和寶貴經(jīng)驗。

　　最后要強(qiáng)調(diào)的是，根據(jù)黨中央、國務(wù)院關(guān)于“全面推進(jìn)政務(wù)公開，堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則”，新《預(yù)案》全文公布，有利于廣大群眾學(xué)習(xí)、了解、貫徹和監(jiān)督。廣大人民群眾既是我們保護(hù)的主體，更是我們應(yīng)對突發(fā)事件依靠的主體。下一步，環(huán)境保護(hù)部等將按照新《預(yù)案》，制定修訂相關(guān)配套文件，各地、各部門將結(jié)合自己的實際制修訂本地區(qū)、本部門的相關(guān)預(yù)案，并組織做好宣傳、培訓(xùn)、演練和貫徹實施等工作，以進(jìn)一步健全突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對工作的體制機(jī)制，更好地保障人民群眾生命財產(chǎn)安全和環(huán)境安全，促進(jìn)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。